如环保部和水利部关于水电火电污染之争，牵涉到的怒江水电站建设不仅是部委间的博弈，还关乎云南省及相关州市利益。

二是缺乏明确的受理机构，监督无门。譬如其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提起宪法监督程序后，常委会工作机构在多长时间内进行研究并给予当事人答复？如果认为无必要进行专门审查，需要以什么形式、在多长时间内告知当事人？当事人对此不服，可否再次提起？进入审查阶段后，专门委员会在多长时间审查完毕，然后向制定机关提出意见？全国人大法律委员会和有关的专门委员会再行审查的时间需要多久？委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议的决定需要在什么时间内作出？如果常委会会议进行审议，需要多长时间才能作出最终决定？如果缺乏时效的约束，宪法监督就无法得以有效实施。

第四，程序步骤过于严苛。其二，全国人大常委会缺乏专任、常设的宪法监督机构。全国人大或全国人大常委会开会期间，可以由有关机关或者代表提出宪法监督的议案，再由全国人大或常委会进行审查。但是，由于宪法既赋予了全国人大常委会立法权，也赋予了其释宪权与释法权，一个既可立法又可释宪释法的机关，能够作出不适当的决定吗？全国人大常委会对宪法与法律的解释具有最终的法律效力，其制定的法律实际上就是对宪法某一方面的解释，因此不可能存在不适当的决定。三是一直没有类似的个案，无先例可循。

公民个人对于任何国家机关和国家机关工作人员侵害了公民个人宪法基本权利的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，有关国家机关对此必须查清事实，负责处理。在1982年《宪法》颁布实施30年之际，该是宪法监督程序进一步明确起来的时候了。相应地，印章管理也有一套制度。

行政系统的内部运作包含了决定立案、指派经办人员、审查审核、请示汇报、讨论决定等一系列程序制度。应松年《中国行政程序法立法展望》，《中国法学》2010年第2期（管辖、行政协助、行政委托等制度）。具体的标准，则取决于司法的实践，以及人们对待内部行政程序的普遍观念的发展。[32]例如，《海洋环境保护法》（1999年修订）第18条规定：国家海洋行政主管部门负责制定全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案。

有的认为，上级行政机关的批准行为是行政行为成立的要件，下级行政机关的活动只是行政行为的一个中间环节。法院应当重视对内部行政程序合法性的审查，但也要防止过分地限制行政活动的灵活性。

虽然在实践中，这一条规定的征求意见程序很少得到重视，但也有法院以之为据，撤销了劳动教养委员会的决定。但是，行政机关仍然有义务根据法律规定作出独立判断，而不完全受专家评审意见的拘束。在行政决策的风险评估中，建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制。未取得行政执法资格的人员不得从事行政执法。

作出决定后，有的还应当向相关部门备案。有的法院以学位评定委员会为被告[40]，似乎不符合该《条例》的精神。（二）行政机关内部机构的审核就目前来看，行政机关内部的承办、审核主要体现为行政惯例，法律鲜有规定。它更像是外国立法的一个摹本，而不是对中国现实的回应。

从实践来看，除了法律、法规，有的规章也规定了这类前置程序。因此，依法经上级行政机关批准的行政行为应当由上级行政机关承担责任。

1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）就提出进一步整顿行政执法队伍，对聘用从事行政执法的合同工、临时工要尽快清退。总结地方性的法规、规章和规范性文件，要求备案的行政行为主要是重大的行政处罚和行政许可决定，也包括行政强制、行政裁决、行政赔偿。

行政机关主要负责人，即行政机关的首长。一般来说，使用印章应当经过经本单位领导人批准或者授权。《证券法》（2005年修订）第181条、《反洗钱法》（2006年）第23条和《保险法》（2009年修订）第155条也有类似规定。《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出，建立健全专家咨询论证制度，充分发挥专家学者在政府立法中的作用。本文着重讨论几个与行政主体资格和管辖权限有关却较少被人关注的程序问题。实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度。

例如，《证券法》第14条规定：国务院证券监督管理机构设发行审核委员会，依法审核股票发行申请。四 上下级行政机关的审查、批准与备案行政机关在作出行政决定前，除了本机关内部的承办、审核和决定程序，有的还经历下级行政机关的拟议审查或者上级行政机关的审核批准过程。

对于行政处罚的一般程序，《行政处罚法》第37条规定，行政机关在调查或者检查时，执法人员不得少于两人。（2）对社会公众具有普遍影响或者对行政执法具有长远影响的行政行为，包括具有普遍约束力的规范性文件，临时性的行政措施，行政规划、计划、预案，技术性和政策性标准，以及为实施法律而划定的区域、确定的名单等。

执法证件由省、市人民政府或者国务院部门统一制作，申领者经过培训、考核（或者考试），由省、市行政执法主管部门审批和发放。《发审委办法》规定，发审委会议对发行人的股票发行申请只进行一次审核。

另一方面，在现代官僚制下，行政组织自身是一个结构复杂的系统，包含着不同行政机关之间的关系、行政机关内部成员之间的关系以及行政机关与当事人以外的其他外部人员的关系。后者根据公众意见修改，并及时公布。在廖宗荣诉重庆市公安局交通管理局第二支队行政处罚案中，重庆市渝中区法院优先适用《道路交通安全法》的规定，认可了交通警察当场给予200元的罚款由一人执法。实践中，是否使用专家评议多由行政机关根据情况裁量决定。

连云港市新浦区法院以行政处罚决定缺少事实根据、适用法律不当为由，撤销了行政处罚决定，但判决书回避了行政执法机关的回避问题。第三，中国的行政运作中越来越多地出现了专家的参与，并与行政机关和当事人形成一种特殊的关系。

柯克大法官认为，罚款收入的一半归皇家医学会，导致这个机构又做法官又做当事人，违背了任何人不能做自己案件的法官的原则。姜明安《制定行政程序法应正确处理的几对关系》，《政法论坛》2004年第5期。

其次，法律规定由行政机关负责人同意或者批准，行政机关负责人能否预先批准或者事后追认？法律规定行政机关负责人同意或者批准，行政机关负责人应当根据具体情况做出决定。在周如倩诉上海市人力资源和社会保障局政府信息公开案中，原告申请公开2008年度上海市卫生系列高级专业技术职务评审委员会（高评委）专家名单，被告拒绝。

理由是，公开高评委名单可能引发不正之风，影响评审工作的公平、公正。这类行为中，对外作出行政决定的是一个机关，但该机关的决定需要上级行政机关的把关。较早时候的《国务院关于国家行政机关和企业、事业单位印章的规定》（国发[1993]21号）规定，使用印章必须经本单位领导人批准。本文描述了中国内部行政程序制度的主要内容，揭示了内部行政程序对于行政行为理性化和正当化的意义，强调内部行政程序应当成为法治政府建设的重要内容。

[21]有些情况下，法律也可能规定行政决定由行政机关内部机构的负责人批准。依照《行政处罚法》第38条第2款的规定，该案应当经过公安机关负责人集体讨论，但被告未能提供相应证据证明在作出处罚决定前曾经集体讨论，因此行政行为违反法定程序。

《学位条例》没有明确规定，由此引发了争议。《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修订）第19条规定，公安执法人员具有应当回避的情形之一，本人没有申请回避，当事人及其法定代理人也没有申请他们回避的，有权决定他们回避的公安机关负责人可以指令他们回避。

2006年《发审委办法》在2009年做了修正，主要内容是分设主板市场发行审核委员会、创业板市场发行审核委员会和上市公司并购重组审核委员会，并规定委员不得相互兼任。专家参与有助于促进行政决定的科学化、理性化。